联合国维和机制面临挑战

编者按近一个时期里，国际关系中出现了一些新情况新特点，引起我报广大读者的关切和询问。为了使读者更好地了解这些最新国际动态，我们特邀中国社会科学院世界经济与政治研究所的专家学者撰写了一组分析稿件，自今日起陆续在本版《学者论坛》专栏发表。这些稿件仅仅反映作者个人的见解，希望它们有助于读者的思考。

今年5月以来，塞拉利昂反政府军“革命联合阵线”陆续将500多名在那里执行任务的联合国维和部队士兵扣为人质，使之成为国际社会的一大焦点。尽管人质问题现已基本解决，但如此多的联合国维和士兵被扣为人质，这在联合国维和历史上还是首次，令世人震惊，也使国际社会对联合国在非洲的维和行动更为担忧。

作为联合国维护世界和平、解决国际冲突的一种途径，维和行动以中立、非武装、不干涉内政为特点，在维护地区和平、制止冲突扩大、解决争端等方面起了独特的作用。冷战后，国际社会对联合国维和的需求逐步扩大，并对此给予厚望，维和行动从规模到任务都有了很大的扩展，但维和行动面临的挑战和危险也随之增大。

50年来，75万维和人员参与了联合国的维和行动，1580多名维和部队人员为维和事业献出了生命。近些年来，联合国维和人员遭袭击或被劫持的事件频频发生，用安南秘书长的话说，维和人员的安全问题已经成为“极其严重”的一种“新的威胁”。塞拉利昂人质事件的发生并非偶然，它是联合国维和机制种种缺陷与不足的再次暴露。

首先是维和机制存在天生的缺陷。联合国宪章没有对维和行动作出明确的规定，维和行动一直在摸索中前进。维和行动与集体安全的强制行动不同，其主要作用是监督停火、隔离冲突各方。其目的不是为了作战，不是为消灭哪一方，因此维和部队只配备自卫用轻武器。但冷战结束后维和行动在不断强化，职能也在扩大。加利秘书长曾提出“超越维和”的概念，建议使用更多的重武器，采取更强烈的手段。加利在他的《和平纲领》中就专门提出了有关维和人员的安全问题，提出在实施维和行动前，应该保留采取集体安全措施的选择权，一旦联合国行动受到阻挠和对抗，可立即予以实施。但如何在不违背维和基本原则和宪章精神的前提下，切实有效地保证维和人员的安全，一直是个尚未得到解决的问题。这使没有获得交战授权和做好作战准备的维和部队在面临袭击时常常无法保护自身的安全。

维和行动面临的另一大挑战是力量与资源的严重匮乏。从60年代起维和行动就面临经费短缺危机，没有足够的资金，没有一支可供联合国调动的待命部队，没有训练有素、可协调一致的维和人员，没有足够的后勤支援。这些不足使历次联合国维和行动都显得捉襟见肘、力不从心。在塞拉利昂，维和部队主要来自赞比亚、尼日利亚、肯尼亚、印度、斯里兰卡、几内亚等国家。这些来自不同国家的士兵，被临时调配在一起，需要他们在极其复杂而不熟悉的环境下，协调一致，共同完成维和使命，其困难更是显而易见的。这就是为什么专门去解除反政府武装的维和部队不但自己被解除了武装，还被扣为人质。

联合国维和力量和资源是否充足主要取决于成员国的合作。500名人质是个不小的数字，但如果人质中有美国人，那怕是几个美国人，一些西方大国的态度也会大不一样。可见某些西方国家的“人道主义干预”标准是不一致的。我国政府曾多次强调，希望联合国的维和行动要公正，不能厚此薄彼，要一视同仁，希望给予非洲更多、更实际的关注。

面对越来越多的全球挑战和危机，国际社会需要更有效的维和机制。但应当看到，联合国不是世界政府，维和部队也不是超越主权的世界军队或警察；维和行动不是万能的，它只是联合国维护国际和平的途径之一，是解决冲突的一种外界辅助手段，而且它受到各种因素的制约，其作用和力量是有限的。所以，指望联合国承担起世界各地所有冲突的维和任务，这是不现实的，也是联合国力所不能及的。